加强政策协同提高农民种粮积极性

近来,国际市场上的粮价上涨问题日益引起广泛关注,与2005
年相比,目前的国际粮价水平已上升了80% ,至今年3 月,小麦创下了28
年的历史最高价,大米创下了18
年的历史最高价。国际粮价的大幅上涨,不仅对世界范围内的谷物消费产生了巨大的影响,同时也对国内市场上的谷物供求平衡形成了压力。在国际粮价水平已显著高于国内粮价水平的条件下,借谷物进口调剂国内谷物供求、稳定粮价的可行性大为缩小,从而,国内粮食供求的平衡和粮价的稳定将更多地依赖于国内农业生产的发展。因此,今年以来,国家对农业的资金投入和政策支持力度进一步加大,一方面提高了粮食的最低保护价,扩大农机、良种补贴,以支持广大农民争取今年农业的丰收,一方面全面启动了农业基础的长远建设,提高单产水平,加强基本农田建设,以促进农业综合生产能力的持续提升。总的来看,在我国农业连续4
年丰收后,我国粮食供求的平衡充分稳定,并且,随着农业生产的发展,国内粮食供求平衡的稳定性将进一步增强。
当前不应忽视的一个问题在于,在充分重视、化解国际粮价上涨对国内市场压力的同时,还应充分认识国际粮价上涨为我国农业的可持续发展带来的市场机遇。农业生产的发展需要充分的市场空间,从我国改革开放30
年来农业发展的历程来看,国际市场的重要性是不能否认的。自20 世纪80
年代以来,我国农业的迅猛发展,曾在很长时间内造成国内市场供大于求的产量过剩状况,而国际谷物市场的开拓,有效地缓解了谷贱伤农的市场态势,在稳定价格、保障农民增产增收的基础上,促进了农业生产的持续发展。现在,我国人口已达13
亿人,为实现充分的粮食安全,需要农业有更大的发展。从保障全国粮食安全的需要来看,农业生产仅限于满足13
亿人的当前需求是不够的,真正的粮食安全要求谷物总产量必须显著超出13
亿人的当前需求,未来还应显著超出16
亿人的需求。由此观之,为确保粮食安全,我国农业发展势必在国内面临一定程度的供大于求形势。从而,为防止价格受供求关系的影响而下跌,对农业发展产生关键性的不利影响,就必须在国际市场上为中国农产品保有一定的市场空间。
或许有人担心,我国农业发展能重现20
世纪末国内市场供大于求的局面吗?答案是充分肯定的。自去年我国谷物产量稳定地超过5
亿吨后,在国家促进农业发展政策的有力支持下,今后的谷物总产量增长态势也是令人乐观的。就单产水平的提高而言,水稻、小麦、玉米的单产存在很大的增长空间,世界水稻专家袁隆平表示,超级稻亩产量自2000年达到700
公斤、2004 年达到800 公斤后,现已有望实现亩产900
公斤的第三期目标。目前,农业部正在大力推进各地的高产示范田成片建设,以推动全国单产水平的稳步提升。从农田总面积来看,基本农田保护政策已经奏效,各地为实现基本农田保护与经济发展用地的兼顾,已将基本农田开发作为经济发展用地的先决条件,这样,不仅将扭转基本农田总量下降之势,而且有望出现基本农田总量上升的新局面。当前,唯一可能对农业发展构成不利影响的因素在于谷物价格变动。由于化肥等农资价格的显著上涨趋势,农业生产成本因之同步增加,在农产品价格基本保持稳定的条件下,这意味着农业生产效益有下降的风险。而要促进农业的持续发展,不仅要严防农业生产效益的下降,更要保障农业生产收益随社会经济的发展而稳步提升,以鼓励广大农民和社会各方面投入农业的积极性。为实现农业生产效益稳步提升的战略目的,农业科技贡献率和农产品价格都是至关重要的因素。由此观之,积极开拓并保有一定的国际市场空间,在当前和今后均有重大意义。
总之,国际粮价的上涨态势,为开拓我国农产品的国际市场提供了极其有利的条件,而占有国际市场的一定份额对于我国农业的持续发展具有不可或缺的价值。在努力化解当前价格上涨压力的同时,也应充分重视当前开发国际农产品市场的机遇。

1.加快发展农产品加工业。一是通过竞拍或定向销售,加快粮食储备库存消化进度。二是调整加工消费结构,发挥好谷物供求平衡的调节器作用。三是结合实施农产品原产地加工补贴政策,对利用国储拍卖粮食进行加工的企业给予适当补助。四是适度放开粮食生物质能源加工,增加玉米的消耗量。

当前,随着城乡居民收入和消费水平的提高,随着农产品消费需求分化的提速,实现粮食或主要农产品供求紧平衡的难度在总体上明显加大。因此,必须加强对农产品市场需求和需求结构变化的前瞻性、细分性研究,为增强农产品市场调控政策的针对性和有效性,为促进农业发展由生产导向向消费导向的转变提供决策支撑。与此相关的是,完善权威高效的农产品供求信息收集和发布制度,加强农业或农产品市场监测预警体系建设,也是非常必要的。

一是完善粮食最低收购价政策。综合考虑我国粮食生产成本、种粮机会收益、收购主体承载能力、市场供求、国际市场粮价及物价总体运行情况等因素,合理制定不同粮食品种的最低收购价格水平,针对需求不同、地区经济发展差异探索制定差别化政策。二是完善玉米“市场化收购”加“补贴”的新机制。建立临时收储价格可升降的机制。以当年供需余量作为收储总量参考标准,确定临时收储的数量。加强临时收储的监管。三是规范政策性粮食竞价交易机制。科学确定市场收储、调节国储拍卖的计划投放量和交易底价。进一步完善公开市场交易细则和监督检查机制。

加强政策协同提高农民种粮积极性。实施农产品供求紧平衡调控必须努力提高决策科学化水平

近年来粮食作物价格下跌的主要原因

近年来,随着经济全球化的深入推进,我国构建开放型经济新体制的步伐明显提速。统筹利用国际国内两种资源、两个市场,也是农业发展的大势所趋,对于缓解农业发展的资源环境约束具有重要意义。推进一带一路、长江经济带和京津冀协同发展还为农业统筹利用两种资源、两个市场提供了新的思路。因此,追求农产品供求关系的紧平衡,应该摈弃闭关锁国的思路,放宽视野,统筹考虑国内资源环境条件和国际投资、贸易环境的变化,通过统筹利用两种资源、两个市场,优化农产品供求关系管理和风险管理,拓展实现供求紧平衡过程的增效空间和回旋余地;要根据不同类型农产品供求格局及其特点,实现有差别性的调控政策,增强农产品市场调控的精准性和针对性。如在较长时间内,对于稻谷、小麦和玉米的供求平衡,应坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的战略取向;但大豆等农产品的供求平衡,以国外为主恐怕是绕不开的问题。当然,对于需要大量依赖进口的农产品,适度把握好进口的规模、节奏和时机,并推进进口多元化战略,完善农产品国际贸易的风险防范和管控机制,也是重要的。此外,完善农业走出去支持机制,引导我国具有国际竞争力的农业企业集团在国际农业资源开发和农产品加工、储运、贸易等方面加强国际合作,增强我国对国际农产品市场和价格的影响力,对于完善农产品供求紧平衡调控,也有重要意义。

2.构建重要农产品目标价格政策体系,加快市场价格形成机制改革。目标价格的推进,应注重整个政策体系的协同配合。根据我国国情,当前以目标价格补贴为核心,同时在部分品种中开展目标价格保险政策、营销贷款等试点工作,逐步积累经验后向其他品种扩展,构建具有中国特色的粮食及农产品目标价格政策体系。

加强对消费需求、消费结构变化的引导和前瞻性研究

国际市场供需基本面:供给总体宽松,粮价持续低迷。国际粮价低迷以及较大价差是引发我国粮价下跌的外部诱因。受宏观经济和供需基本面影响,2011年以来国际谷物价格相继进入下行通道。2011年1月-2016年3月,国际稻米、小麦和玉米到岸税后价分别下跌23.7%、42.2%和41.0%。

明确实现农产品供求紧平衡的方向和重点

2.依靠创新驱动,降低资源供给成本,提高农业生产效率。一是要在守住耕地红线基础上,改善耕地质量,建设高产稳产农田,重点加强粮食主产区与规模经营农户耕地质量建设与提升,完善农田基础设施。二是围绕提高劳动生产率,加快科技进步,切实加大对农业科技创新与农业推广教育、新型农民培育等方面的投入力度,促进种业科技创新,稳步推进各种形式的规模经营(土地、劳动要素、技术服务等)。三是围绕提高资源利用效率,全面推广节劳、节地、节水、节肥、节药、节种、节能等关键技术,加快机械化发展步伐,降低生产要素成本,提高产出效益。

科学研判农产品供求格局,防止政策支持畸轻畸重

效供给。一是保障供给水平。落实谷物基本自给,口粮绝对安全的粮食安全新战略,确保优质稻谷与小麦的综合生产能力持续提升。二是优化供给结构。进一步调整优化区域生产力布局、粮经饲三元结构与种养结构等,构建与资源环境承载力、消费结构升级趋势相匹配的农业生产供给格局。三是促进供给品种多样化与优质化。大力发展绿色农业、特色农业和品牌农业,加强优质农产品品种研发、推广,建立分级分类标准体系实施多样性、差异化生产,增加农产品附加值,促进农业提质增效。

实现农产品供求紧平衡并不排斥利用国际市场的可能性

从根本上来说,保障谷物的有效供给、增加种粮农民收入依靠单一的价格支持政策不是长久之计,根本途径还需提高粮食综合生产能力与种粮的比较效益。而应对当前粮价低迷、需求不足、产业链主体收益下降和国家储备高企的客观现实,需要在完善现有价格支持政策框架下,通过政策协同,实现粮食生产供给端与需求端同时发力:既要通过提高供给水平、改善供给效率以及优化供给结构,创新有效供给促进消费升级,提升产出效益;同时也要进一步加强需求管理,加大粮食生产、流通、加工以及贸易等多方面政策支持力度,加强各项政策的协调与配合,保持政策定力,发挥好政策的协同作用,这不仅能提高价格支持政策的实施效果,同时也能从根本上提高种粮农民的积极性与种粮农户收益,实现保障粮食安全的目标。

同时,加强对农产品消费需求的引导,对于提高居民生活质量、统筹促进农业发展方式和城乡居民生活方式转变也有重要意义。如从当前来看,我国大陆居民人均食用油消费量已经位居亚洲国家前列,引导居民适度减少食用油消费,不仅有利于城乡居民的身心健康,也有利于优化农业或农产品供给结构,减少农业资源浪费,增加农产品有效供给。应结合媒体宣传,引导城乡居民培养营养健康的消费习惯,减少高油、高脂、高糖等易致三高等慢性病的食物摄入,促进农产品消费结构合理化。长期以来,通过政策支持和宣传措施,引导居民消费和消费方式转变,一直是日、韩两国引导农业发展和农产品需求的重要措施。

“需求型”和“非需求型”进口叠加:价格倒挂背景下国内粮价承压。进口粮食规模增加,是引发国内粮价下跌的传导器。由于国内外市场价差明显,在原有“需求型”进口基础上,“非需求型”粮食进口规模显着扩大。进口粮食对国内市场的影响:一方面是替代了国产粮食的消费需求,另一方面则对国内粮价形成明显压制。

需要注意的是,追求粮食或主要农产品供求紧平衡,关键是要促进粮食或主要农产品供给与需求的紧平衡,不是生产与需求的紧平衡。如果只考虑生产和消费,不考虑流通,可能导致部分农产品产量因为流通受阻或库存积压难以有效转化为农产品供给,并因此形成农产品供不应求问题;甚至在农产品消费需求基本稳定或略有增长的前提下,有可能出现农产品产量迅速增长与农产品供不应求日趋严重并存的现象。因此,为高效顺畅地实现农产品供求紧平衡,加强农产品流通渠道建设,推进农产品流通方式创新,提高农产品物流甚至库存管理水平与效益至关重要。

3.构建农民收入安全网,调动增加农产品有效供给的积极性。保障种粮农民的基本收益是调动种粮农民积极性的根本所在。一是建立与完善覆盖所有种粮农民的普惠制补贴制度。二是完善对粮食主产区利益补偿机制。包括两个层面,中央政府根据主产区粮食生产总量情况,通过财政转移支付进行利益补偿,既包括主产区财政扶持粮食生产公共事务方面支出的补偿,也包括对主产区粮食综合生产能力建设的专项支持;粮食主销区通

近年来,在粮食连续11年增产的背景下,我国粮食的库存消费比已经超过60%,粮食过度生产、过度储备的问题在总体上已经比较严重。由于当年粮食消费数据难以准确获得,通常用当年产量占当年产量与当年净进口量之和的比重来粗略计算粮食自给率,那么,2014年我国粮食自给率已经降到87%上下,稻谷、小麦、玉米自给率分别降到98%上下、大豆自给率降到15%上下。近年来我国粮食净进口的增加,除因大豆产量严重满足不了国内需求外,主要是由国内粮价高于国际粮价引起的。撇开这些因素,特别是如果将大豆排除在粮食统计之外,从国际可比的口径来看,我国谷物的国内产量和储备不仅可以完全满足国内消费,还有一定剩余。因此,当前我国的粮食特别是谷物供求不仅不是紧平衡,甚至也不是松平衡,而是严重的供大于求状态。当前,如果不是依赖大量进口,我国大豆将处于严重的供不应求状态。并且,大豆供求平衡高度依赖进口格局的形成,与近年由于比较利益等原因导致国内玉米和稻谷生产严重挤压大豆种植面积有关。

应对粮价下跌需加强政策协同

可见,农业政策的制定和农产品市场的调控,应该建立在对农产品供求格局科学研判的基础上;要努力克服片面追求粮食增产的倾向,摈弃盲目追求粮食供给宽松的思路,着力提高粮食生产、流通环节的资源配置效益,统筹考虑粮食和主要农产品的供求平衡问题。实现粮食或主要农产品供求紧平衡是个技术活,如同在悬崖边跳舞,稍有不慎可能铸成大错。它在很大程度上考验着政府的智慧和宏观调控的能力,需要我们谨慎作为,拿捏好分寸,丝毫大意不得。

过与主产区购销挂钩方式,实行对口支持与补偿。包括基于调入总量的补偿与调运、仓储等方面的补贴等。三是加大对规模种植大户等新型粮食生产主体的支持力度。对规模经营农户的补贴重点应突出产前备耕生产的资金贷款支持补贴,产中农机购置与维修、技术推广服务与病虫害统防统治补贴,以及烘干晒场等产后处理设施与营销补贴等方面补贴。同时加大对规模经营种粮农户的金融支持力度,关键要提高贷款的便利性与可获得性。

基于前文分析,我国农产品市场调控要把追求粮食或主要农产品供求紧平衡作为方向,引导农业资源集约、节约和可持续利用,统筹考虑农产品供给和消费,并从生产和流通的结合上、从引导农业全产业链的协调上,综合把握农产品供求平衡问题。由于农业可用资源的有限性,以及不同类型农产品在国计民生中相对重要性的差别,在社会对农产品消费需求总量扩张、结构分化的背景下,追求农产品供求紧平衡只能以粮食或主要农产品为重点,不能要求任何时期、任何种类的农产品都能实现供求紧平衡。比如绿豆、芝麻等对于国计民生重要性较弱的农产品,盲目追求其供求紧平衡既无必要,也容易得不偿失。

发挥市场在农产品价格形成机制中的决定性作用,完善农产品市场调控政策。

实施农产品供求紧平衡调控必须努力提高决策科学化水平
明确实现农产品供求紧平衡的方向和重点
基于前文分析,我国农产品市场调控要把追求…

2.优化贸易调控政策。一是调整贸易结构,明确重要农产品开放市场的优先顺序。口粮必须实现总量供求平衡。依据进口优先序调整贸易政策,合理确定主要农产品进口规模,强化进口与储备结合,建成进口储备调节机制。二是针对相关产业受损害状况启动贸易调整援助制度。

在社会对特定农产品需求较稳定的背景下,如果政策支持在特定农产品供给上用力不足,甚至变相歧视,导致资源分配过度偏离该类农产品生产流通,往往会将该类农产品供求关系由紧平衡推向供不应求的不平衡状态。如果政策支持对特定农产品供给用力过猛,导致资源分配过度向该类农产品生产流通倾斜,可能将该类农产品供求由紧平衡状态推向松平衡或供大于求。在农业可用资源总量一定的背景下,如果政策支持对农产品A支持过猛,间接导致对农产品B支持不足,可能导致农产品A供求松平衡或供大于求与农产品B供不应求并存发生。

政策因素和品种间、产业上下游以及区域间价格传导,催生全国粮价普跌。主要表现在三个方面:一是粮食品种间的价格传导,突出表现在粮食饲用需求持续增加导致品种间替代性和价格传导性更加突出。二是产业链上下游的价格传导加剧了粮价下跌幅度。三是区域范围的价格联动影响。

国内市场供给基本面:产量连年增加,粮食库存高企。供需宽松的基本面是本轮粮价下跌的根本原因。自2004年以来,我国粮食连年增产。与此同时,经过多年托市收购,我国谷物库存也创下历史新高。连续收储给我国粮食带来了极大的库存压力。

1.完善现有谷物支持价格体系。

3.建立完善市场风险控制机制,重视市场化机制在农产品价格风险管理中的运用。一是探索开发重要农产品平均收入保险等,为农民提供收入保障性质的保险产品,分散农产品价格风险。二是在农产品规模化生产者(如农业企业、专业大户、家庭农场等)中开展农产品价格风险管控培训与风险管理试点项目。三是创造良好的市场运行环境推动风险管理市场的功能发挥,建立政策支持与市场机制并存的农产品价格风险管理体系。

4.提高供给体系运行效率与综合竞争力。加快改造跨省区农产品物流通道,形成便捷、高效、节约的现代化物流体系。支持沿海港口、内河码头、铁路站点等大型农产品物流节点的建设。加强重要农产品产销区合作。引导购销运企业联合运营,打造跨区域的农产品物流通道。

作为人口大国和农业大国,粮食安全始终都是我国经济、社会和农业稳定的根基。近来粮价下跌对我国农业发展特别是粮食安全、促进粮食增产、农民增收、确保农业稳定发展产生的影响也是深远的。

提高农产品生产供给质量和效率,加强供给侧结构性改革

2004年至2014年初,在托市收购政策影响下,我国三大谷物稻米、小麦和玉米市场价格稳步上涨。但2014年下半年以来,粮价上涨动力不足逐渐凸显,特别是2015年新粮上市以来,谷物价格呈现全面下跌趋势。三大谷物价格走低显示出我国谷物市场供求呈现新的格局,同时也反映出谷物支持政策和重要农产品宏观调控政策体系亟待调整。

促进消费、调控贸易,优化需求管理政策

1.适应消费需求升级,创造新的有

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